《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第1条就规定该法的立法目标包括维护农村土地承包经营当事人的合法权益。
2.全国人大常委会立法权的内部界限 所谓内部界限主要是指，全国人大常委会的立法权与重大事项决定权之间的界限。作为人民利益与意志的最高代表，全国人大拥有能够代表共同体作出基本价值决定的立法权，也拥有人事任免权、监督权、决定权，以及兜底性职权，并且得以在法律未尽之处代表全民作出决断。
宪法设置最高国家权力机关的常设机关，目的是要化解最高国家权力机关对于权力的垄断性诉求与其非常设性之间的张力。从内部而言，全国人大常委会宪法地位的变迁，与其诸种身份间的张力息息相关。具体而言，全国人大常委会组成人员来源于民主选举产生的全国人大代表，具有一定的代表性，也能通过密切联系全国人大代表增强其民意代表的属性。行使国家立法权的机关、宪法监督与解释机关这两重面相，并非最高国家权力机关常设机关的逻辑延伸。（三）内在张力：政治逻辑与法律逻辑的交融与冲突 国家治理的需要与政体结构的特点对于全国人大常委会宪法地位的影响，在某种意义上都属于外部影响。
就工作关系而言，全国人大常委会与全国人大产生的其他国家机关一样，也需向全国人大负责并报告工作。（一）全国人大常委会行使国家立法权的正当性基础 在我国宪法上，包含了人民主权原则（1982年宪法第2条第1款）与民主集中制原则（1982年宪法第3条）在内的民主原则的规范体系，是决定立法权配置乃至整个国家权力体系正当性的规范基础。类似地，我国环保立法中，虽然直接提及风险评估的法条数量并不多，但究其实质，环境法领域里风险评估法化可以说是相当早的：典型的如，我国1979年《环境保护法（试行）》即规定了环评审批制度，而环评内容很早就涉及了环境风险评估，只是评估范围比较局限，仅限于突发环境污染事件的风险评估。
这两种类型的判断均应符合比例原则。在此背景下，本文聚焦于风险评估法律规制的一项特殊难题，即如何处理风险评估内在不确定性带来的挑战，分析了相关法教义的不足，并提出了可能的对策，以期对我国风险评估法律制度的发展完善有所助益。对这些疑虑不作处理的话，会引发对风险评估的科学性、客观性和中立性的怀疑，从而危及风险评估作为风险规制决定正当化理据的作用。[36]Thomas O. McGarity, Some Thoughts on Deossifying the Rulemaking Process, 41 DUKE L. J.1385(1992). [37]金自宁：《风险中行政法》，法律出版社2014年版，第三章。
在这个意义上，我国近来年的技术标准将相关预设/假定称之为推荐值或推荐模型，相比学界惯用的默认值（defaults）一词更为恰当：推荐突出强调它们并非刻板要求，在有正当理由时可以偏离——就本文此处的讨论而言，偏离的正当理由之一就是：进一步的研究可以或已获得的新知识和信息，使风险评估能够比推荐值更接近真实的风险。[13]认为交给风险评估专业主体处理的，只是特定风险是否存在、科技上有效的风险控制手段是否存在等事实问题。
随着风险规制成为各国政府的重要任务，越来越多国家的立法者开始意识到，能够为风险规制提供正当化理据的风险评估过于重要，不能完全交给技术专家。为数不多的已有法学研究成果，似乎受此流行见解影响，大多强调风险评估中科学理性与社会理性结合、专家与公众参与相结合等，[4]关注焦点实际仍放在风险评估与风险管理的区分这一外围问题，少见深入风险评估活动本身内在不确定性[5]的探讨。进而言之，同样基于比例原则的精神，为避免所谓的分析致瘫痪[36]后果，应当适当限制风险评估对量化和分析精细程度的追求：精确的量化本益分析有时不可行、有时也不可欲，[37]决定特定风险评估应止于何处和决定是否进行风险评估一样，都需要基于合理考量的综合权衡。在公共卫生领域，我国《传染病防治法》虽然并未使用风险评估这一术语，但相关规定的实质内容已涉风险评估，如2004年修订时新增条文规定，各级疾病预防控制机构的职责包括收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势。
这就意味着，风险评估的进行通常并不需要以行为法上的直接根据为前提，也即，一般而言，只要不与法律相抵触，行政主体在职务范围内可以根据行政任务的需要裁量决定是否及如何进行风险评估。事实上，利害关系人之所以关注和参与风险评估不确定性之争，也是因为其与基于风险评估之规制决定利害相关。与以行政处分为典型代表的行政法律行为不同，行政事实行为并无意图处理/改变相对人的权利义务，也由此并不直接发生行政法律关系设立、变更或消灭的法律效果。[34]参见王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，载《中国法学》2021年第1期。
[18]《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》第2条。就具体实例而言，我国化学品风险评估相关技术标准中就存在基于最糟糕情形的规定，如针对每个环境评估对象，采用最敏感物种数据作为关键效应数据，明确拟评估化学物质对环境生物的危害性[24]和对于相同暴露途径和暴露时间的不同毒性效应，选择最敏感的靶器官毒性参数作为最终的毒性参数[25]等。
其次，法律保留原则并不适用。但是，相关规范仍然为数不多，并且分布上相当零散、不成体系。
就此而言，我国国家卫生健康委2021年正式颁行的《化学物质环境健康风险评估技术指南》，推荐将不确定性分析纳入风险评估报告，使之成为风险评估报告中不可或缺的部分[42]是值得关注和肯定的努力。[43]NRC，2009年银皮书，第7页。[40]这正是美国环保署量化风险评估中的教训和经验。[46]NRC，2009年银皮书，第8页。[21]可参见NRC，2009年银皮书，第99—100页。具体规定一般也只涉及风险评估的启动、[31]风险报告的使用[32]等内容。
注释: [1]私主体也可出于自己的目的利用风险评估这一工具，但本文将讨论限于政府在风险规制活动领域对风险评估工具的运用，包括政府部门自行实施风险评估和政府出于规制风险这一公共目的依法要求和监督私主体实施风险评估等不同情形。[27][英]谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁：《风险的社会理论学说》，徐元玲等译，北京出版社2005年版，第295页。
金自宁：《风险预防与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期。彭飞荣：《食品安全风险评估中专家治理模式的重构》，载《甘肃政法学院学报》2009年第6期。
首先，法律优先原则的适用以实定法完善为前提。从根本上说，风险评估的内在不确定性源自特定时空条件下人类知识与信息的有限性（即所谓的无知），[7]具体而言，包括可得的科技知识有限、数据有限、风险本身的随机性、风险受体或保护目标的差异性等。
此外，我国近年颁布的风险评估相关技术标准，也有一些开始涉及对风险评估内在不确定性给出说明的要求，如《大气污染人群健康风险评估技术规范》（WS/T 666-2019）第4.8条、《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ-1111-2020）第9.3.3条等，虽然这些要求还只是初步和简略的。这一特征正是本文主张应特别关照的、风险评估的特殊性，因为正是这一特殊性带来了前一部分所述的具体挑战。与突发事故即时通报这类同属提供信息之事实行为相比，其特征又呈现为包含对未来情势的预测。赵鹏：《风险评估中的政策、偏好及其法律规制以食盐加碘风险评估为例的研究》，载《中外法学》2014年第1期。
值得注意的是，这些针对风险评估外部不确定性的具体法律对策背后，存在一种得到广泛认同的基本观念，即根据事实问题与政策/价值问题的二分来区分风险评估与风险管理。进入专题： 风险评估 法律规制 。
[6]2014年修订后的《环境保护法》，虽然只在一个条文（第39条）中明确提到风险评估，但该法同时引入了环境资源承载能力监测预警、农业污染源的监测预警和环境污染公共监测预警三种环境预警机制——就制度运作的内在要求而言，这些预警均须以相应的风险预评估为前提。首当其冲的，是风险评估的不一致性。
[20] 对于无法完全排除的内在不确定性，当前风险评估实践中最常用的处理方法是运用假设或预设（assumptions/defaults），[21]这些预设的内容可能是抽象的原则导向性指示，也可能是具体参数取值，还可能是模型结构和形式的选择。与内部不确定性研究较少的现状形成对照，风险评估的外部不确定性引发了较多关注，[8]学界的相关研究成果也相对丰富，[9]已经形成了一些有理论支持甚至经验证有效的法律应对方案。
[9]国内的相关研究，可参见本文引言及对应的注释。[22]我国的风险评估指南亦明确在量化的剂量—反应评估中，可通过毒物代谢动力学模型或种间剂量调整将动物试验剂量转换为人类等效剂量。[26]A. Amendola, Uncertainties in Systems Reliability Modeling: Insights Gained Through European Benchmark Exercises, Nuclear Engineering and Design, Vol.93, p.215-225(1986).10个小组对同一核电站给水系统所作风险评估结果差异极大，经讨论交流之后仍然不能解决分歧。在这种情况下，如一般性地要求行政主体只有在存在明确的行为法授权时方可实施风险评估，无法满足现代社会对政府风险规制的现实需求。
概括起来，本文的研究结论主要是：作为政府风险规制工具的风险评估，从行为类型而言是公法上的事实行为，不在行为法上法律保留原则的适用范围内，但应受法律优先原则约束，风险评估中的行政裁量还应受到比例原则的约束。[27]此时，风险评估的内在不确定性与外部不确定性出现了交叠，这种混杂局面类似于一条原本就并非清澈见底的河流又遇上一群尝试把水搅浑的趟水过河人。
引言 风险社会已经降临。研究者发现，[45]美国国家研究会较早注意到了这一点，在其研究报告中指出风险评估机构应当积极探求数据，以减少对预设值的需求。
M. G. Morgan M. Henrion, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis, Cambridge University Press, 1990.本文在此不作区分。在这个范围内，多种不同的假定或预设可能都同样有合理性。
